文 | 浙江省诸暨市人民法院、中国人民大学破产法研究中心联合课题组

《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）在程序结束方面的规定分为终结与终止两种状态。其中，清算程序的结束为程序终结。重整程序、和解程序因存在重整计划、和解协议的执行阶段，执行完毕后是否终结程序立法未置可否，仅明确重整程序、和解程序的程序终止。司法实践中，清算案件与重整案件的数量较多，程序结束后所产生的问题也较为突出。因此，本文拟在清算程序、重整程序范围内对破产程序终结（终止）后的政府职责定位进行分析。

企业破产程序终结（终止）后，清算企业还面临着主体资格注销、档案处置等问题，重整企业也无法立即恢复到正常经营状态，此前政府相关部门对失信企业施加的限制也并未解除。因此，课题组认为，政府部门仍应继续发挥好“行政配套”的作用，通过建立常态化、规范化的机制促进破产法社会调整作用的实现。本文拟从清算企业注销工作便利化、协助重整企业恢复经营能力及破产企业档案管理工作规范化等三个方面展开分析。

清算企业注销工作便利化

《企业破产法》第一百二十一条规定，管理人应当自破产程序终结之日起十日内，持人民法院终结破产程序的裁定，向破产人的原登记机关办理注销登记。此处的“原登记机关”应为决定法人资格存在和消灭的工商行政管理机关，即目前的市场监督管理机关。华东政法大学经济法学院教授钱玉林认为，注销登记与设立登记相对，其目的是“消除商事登记的公示效力，达到商事主体真正消灭的法律效果”。注销登记是商事主体退出市场、消灭主体资格的法定程序，及时注销登记有利于清理“僵尸企业”，释放市场资源。但是，全国人民代表大会常务委员会执法检查组《关于检查〈中华人民共和国企业破产法〉实施情况的报告》（以下简称《破产法实施情况报告》）显示，2020年全国企业注销数量为289.9万户。其中，因破产注销的企业有3908户，占比仅约1‰。课题组认为，企业运用破产方式实现市场退出的意愿不强存在多方面的因素。其中，破产企业注销不够顺畅、府院协调机制未能有效落地是重要原因之一。《破产法实施情况报告》中指出，尽管法律规定和相关政策对破产企业注销作出了明确要求，但仍然存在对法院裁定终结破产程序的企业适用简易注销程序额外设置条件，对管理人签署的申请书不予认可，对营业执照无法缴回等特殊情况不予办理，对股权存在质押、冻结的情形不予注销或办理股权变更等问题。归纳起来，课题组认为，破产企业注销难的主要原因包括以下两方面：一是目前尚未健全规范化解决破产衍生问题的机制，如未理顺职工权益保障与企业注销的关系；二是注销程序耗时长、操作复杂，申请注销登记所需的部分材料获取难。

为应对实践中日益凸显的破产企业“注销难”问题，实现“僵尸企业”及时出清的目标，浙江省各级法院及政府部门纷纷出台相应政策性文件。以浙江省诸暨市为例，诸暨市人民政府于2016年出台的《诸暨市企业破产协同工作机制（试行）》就对便利风险企业工商登记注销作出“市场监管部门凭法院终结破产程序的民事裁定书在受理注销登记申请后3个工作日内办理相关手续”的有关规定。税务部门对于税收债权全额清偿的破产企业，应依法注销税务登记并出具清税证明。税收债权未获全额清偿但已经法院裁定终结的破产程序，管理人自破产程序终结之日起10日内持法院裁定书办理注销登记的，税务部门可按照《企业破产法》第一百二十一条的规定予以认可，依法办理注销税务登记，不再提供清税证明。其他省份如湖南省、广东省、江西省也陆续出台相应文件，通过技术支持、手续简化等方式实现破产企业注销登记工作的便利化。

课题组认为，政府部门助力破产企业注销登记便利化可从以下三个方面开展工作：第一，政府部门应支持管理人履职。对持有法定材料的管理人办理注销登记手续的，相关部门应予以支持并给予便利。第二，推动企业注销登记程序的信息化、电子化建设，推动实现信息的互通共享。第三，落实破产企业简易注销制度，市场监管部门不宜设置额外的简易注销条件。

协助重整企业恢复经营能力

在企业重整程序中，重整计划的批准只是“万里长征的第一步”，批准本身并不意味着重整计划能够顺利实行。一个企业能否真正摆脱困境，重获新生，不仅需要各方主体在破产程序过程中积极作为，还需要相应主体在破产程序终止后继续履行职责，共同构建良好的营商环境。

课题组认为，确定责任主体来负责组织实施重整程序是营造良好制度环境及促进政策落地的前提，重整企业后续恢复经营能力急需相关政府部门的支持。中国人民大学法学院教授王欣新认为，重整制度的价值追求及其中蕴含的经济法理念也可为政府部门积极介入重整企业恢复经营的正当性证成。企业经历重整程序后，其商誉、管理层的公信力、客户资源的稳定性等都受到了一定影响，还会面临招募投资人难度大、投资人撤资等诸多问题，重整企业在市场竞争中处于劣势地位。为避免重整企业重陷困境，课题组认为，政府应在破产重整程序终止后继续履行职责，通过协助恢复信用、给予适当税收优惠等方式协助重整企业恢复生机。

在重整企业的信用修复方面，《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职 进一步优化营商环境的意见》（以下简称《优化营商环境意见》）明确规定了支持企业纳税信用修复。国家税务总局为贯彻落实《优化营商环境意见》精神，发布《国家税务总局关于纳税信用评价与修复有关事项的公告》，细化了破产重整企业开展纳税信用修复适用的修复标准，进一步加大对重整企业的纳税信用修复支持力度。课题组认为，作为信用监管主体，政府应当做好重整企业信用修复的管理、监督工作。为积极贯彻响应该精神，浙江省绍兴市人民政府、绍兴市中级人民法院达成《府院联动推进企业破产便利化工作意见》，提出“加快破产重整企业的信用修复”。管理人凭人民法院批准重整计划裁定书可以向中国人民银行申请重整企业信用修复，中国人民银行经审查后应在征信系统“征信中心说明”中添加重整信息，并督促金融机构予以认可且将原企业信贷记录展示为结清状态，支持重整后企业的正常融资需求。税务机关依法受偿后也应及时跟进重整企业的纳税信用修复。因此，课题组认为，一方面，政府应完善重整企业信用修复规范，为各部门相关工作的开展提供指引。同时，还应积极参加重整企业信用修复活动。另一方面，政府作为市场监管主体，应注重对重整企业实行长期、动态监管，防止重整企业利用便利实施逃废债等行为。

在支持重整企业信用修复之外，政府在重整投资人招募、税收政策支持、信访维稳等方面也发挥着重要作用。例如，在浙江振越建设集团有限公司破产重整案中，浙江省诸暨市人民法院的指导、协调和该市人民政府的外围支持贯穿重整程序和重整计划执行的始终。从托管经营方式的选择、分离处置方案的确定、重整投资人的招募到重整计划的执行，无不体现着人民政府的支持。为妥善解决其中的政策问题、社会问题，诸暨市人民政府更是多次召开联席会议，市公安、财政、地税等多个部门参会，讨论形成会议纪要，着力解决企业重整中的信用修复、税收优惠落实等问题，为重整计划的顺利执行扫平障碍。课题组认为，优化企业破产重整政策环境，制度设计者应以实现社会范围内的实质公平正义为出发点和落脚点，考虑破产企业相对于正常企业的特殊性，制定相应的规范，为企业破产重整营造良好环境。

此外，政府促进重整企业恢复生产经营并不意味着政府可以介入企业的经营管理，政府可以根据重整企业的实际情况给予适当的政策支持，但应坚持“行政配套”的角色定位。

破产企业档案管理规范化

《中华人民共和国档案法》第二条第二款规定，本法所称档案，是指过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。课题组认为，档案作为对特定组织和个人过去和现在的活动的有保存价值的历史记录，理应得到规范管理和充分利用，以发挥其记录历史、指导未来的作用，破产企业的档案也不例外。作为特定情境下企业生存发展状况的反映，破产企业档案具有丰富的历史价值。但是，我国目前尚未形成规范化的破产企业档案管理机制，破产企业档案范围界定、责任主体、档案保管费用等问题未有明确的立法规定。在破产企业档案范围上，破产企业档案种类繁多、数量巨大，若不加以区分就对所有档案都进行保存，不仅无法发挥档案的真正价值，还会增加档案保管难度和档案保管费用。在责任主体的确定上，目前破产企业档案管理责任主体“缺位”，并无全国性法律法规或者相应的社会配套机制明确档案应当如何移交和保管，关于破产企业档案管理的责任主体、档案的归属和流向等皆不明确。涉及政府职责方面的问题主要包括确定责任主体，界定破产企业档案范围，明确破产企业档案的归属、流向，以及破产企业档案保管费用的来源。

在责任主体方面，基于档案处置具备服务社会和公众的性质，以及强化政府服务职能、建设服务型政府的考虑，课题组赞同应确立政府部门的责任主体地位这一观点，因为其不仅是档案政策的建设者，也是相关政策制度实施的具体执行者。在具体档案处置上，以浙江省为例，《浙江省退出市场非国有企业档案处置指引（试行）》明确规定了各级档案主管部门、发展改革部门、市场监管部门、人民法院的职能，建立工作协调机制，加强对企业档案处置工作的组织协调、监督和指导。各级国家综合档案馆也应按要求为辖区内企业档案处置提供档案数据备份存证等档案公共服务。此外，课题组认为，界定破产企业档案范围的主要途径是做好档案鉴定工作，实行合理鉴定、存销结合，只保留那些具有妥善保管价值的破产企业档案，其余档案在破产程序终结后或相应的善后工作完成后应当予以销毁。档案行政管理机关应对负有鉴定职责的主体、鉴定的方式和标准等予以明确。

关于破产企业档案的流向，目前司法实践中主要形成了股东接管模式、档案馆模式、“浙江模式”、“苏州模式”和市场化模式五种模式。其中，股东接管模式和档案馆模式中的股东、档案馆是传统的保管主体；“浙江模式”是根据档案的性质确定保管主体，业务受让（承接）方、产权所有方等也成了破产企业档案的保管主体；“苏州模式”是国有集体企业改革的产物，通过创建企业档案资源管理中心，对目标档案资源进行集中统一管理；市场化模式是指利用市场手段来管理和配置档案资源，发挥档案中介机构在破产企业档案管理中的作用。课题组认为，破产企业档案的保管模式不应仅局限于传统的档案馆模式或股东、清算组保管模式，有条件的地区可借鉴“苏州模式”及“浙江模式”在档案管理模式上的创新，通过分类处置确定保管主体，确立集中统一的档案资源管理中心模式，建立健全破产企业档案管理制度。同时，在市场化破产的趋势下，破产企业档案保管的市场化模式也应积极推广，政府部门有责任培育档案企业市场，引导档案企业发展，保障档案企业的有序竞争。

在破产企业档案保管费用承担方面，原则上是从破产财产中支出。对于“无产可破”或破产财产不足支付破产费用的情形，目前实践中主要通过破产援助资金支付及免收费用两种模式解决。课题组更倾向于第一种模式。因为免收费用模式实际上是通过地方档案馆来保管破产企业档案，而地方档案馆场地有限，所以免收费用模式并不具有可持续性。采用破产援助资金支付模式的前提是加强府院协调机制建设，设立破产援助资金，将破产企业档案保管费用纳入援助范围，同时规范化管理破产援助基金，促使其成为常态化的解决机制。

课题组认为，构建企业破产程序终结（终止）后的政府职责体系，关键是转变政府部门对企业破产的观念。市场主体退出不仅影响相关市场的秩序，其产生的问题还将影响不特定的社会成员。因此，政府部门应将企业破产视为一种整体性的社会问题。此外，破产程序终结（终止）后并不意味着可以完全“将权利还给市场”，公权力针对因企业破产而生的各类问题应当持续地、积极地、恰当地介入，以提高破产程序效益、降低企业破产的负外部性。

（本文系浙江省诸暨市人民法院和中国人民大学破产法研究中心联合研究项目“企业破产中政府职责体系研究”的阶段性成果。课题组主持人：陈键、徐阳光；课题组成员：荣文华、周培洪、梁春瑾、刘鸿翔、卢思羽；课题执笔人：陈科林、陈炯仰、张玲霞）

本期封面及目录

《中国审判》杂志2023年第11期

中国审判新闻半月刊·总第321期

编辑/孙敏